“土地者，民之本也。”2024年是中华人民共和国成立75周年,是实施十四五规划的关键一年，李强总理所做的《政府工作报告》提出，锚定全面推进乡村振兴目标，深化农村土地制度改革，意义重大。
首先，稳步推进承包地二轮延包试点改革。当前，各地第二轮土地承包正陆续到期，如何确保大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包，是抓好 “三农” 工作, 扎实推进乡村全面振兴的基础。对此，党的十九大报告明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确了二轮承包到期后延包工作的基本原则和总体要求。2020年-2024年，连续多个中央一号文件对二轮到期延包试点作出部署，将试点范围已从村组逐步扩大到整乡镇、整县，再到整省。在承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度框架下，推进承包地二轮延包30年整省试点工作，需要重点实现三个突破：一是形成较为完善的、能有效维护农村集体权益的农村集体经济运行新机制，更加充分地体现和保障集体所有权，避免集体所有权被虚置。二是建立符合市场经济要求，探索开展合同网签，推动建立土地流转合理价格引导机制，探索建立土地流转风险排查处置工作机制，更好地促进规模经营和现代农业发展。三是探索完善进城落户农民依法自愿有偿退出土地承包经营权的配套措施，在充分尊重个人意愿和合理经济补偿基础上，鼓励自愿退出承包权，避免出现“不在地地主”。
其次，稳慎推进农村宅基地制度改革。农村宅基地制度涉及农民切身权益、农村社会稳定和经济发展大局。推进农村宅基地制度改革试点，一是要在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，做实宅基地所有权，明确不同“农民集体”的所有权主体，确保各农民集体代表的唯一性。二是厘清宅基地资格权，明确资格权的法律性质，做好资格权的确权登记工作，探索资格权退出机制。三是完善闲置农房和闲置宅基地盘活利用政策，探索房屋所有权和宅基地使用权一并登记，适度打破“一户一宅”限制，推动建立多元化的农民户有所居保障机制。
最后，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点改革。20世纪90年代，一些地方就曾尝试农村集体经营性建设用地使用权流转试点，但由于农村集体经营性建设用地权能不完整、不能同等入市等问题，试点进展很小，也未能获得法律的支持。稳妥推进同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度改革试点，一是加强农村集体资产管理，健全监督管理服务体系，因地制宜、分类施策，鼓励和指导有条件地区探索开展集体收益分配权有偿退出、继承。二是发展新型农村集体经济，鼓励探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化发展途径，支持农村集体经济组织提供生产、劳务等服务。三是稳妥有序开展农村产权流转交易规范化试点，规范流转交易，探索建立土地流转风险排查处置工作机制。
土地制度是国家的基础性制度，随着经济社会发展条件发生深刻变化，土地制度需要作出相应的调整。但是，农村土地不是同质的。现实中，由于区位因素，集体经营性建设用地的需求不足或几乎没有；宅基地流转意愿和诉求区域差异显著，除快速城镇化地区、城乡结合部和扶贫搬迁地区外，大部分农村区域农民开展宅基地流转实际需求和意愿不强，因而偏远区域无法形成宅基地流转市场，无法显化其资产价值。因此，在改革进程中必须由点及面、审慎稳妥推进，提出的各种改革措施，必须因地制宜，有很强的目的性和针对性，既要针对不同的区域，更要针对不同类型的土地，不能一刀切，确保“不翻烧饼”、不走弯路。
习近平总书记指出，农村土地制度改革无论怎么改，“都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。在推进乡村全面振兴大背景下，须继续把住处理好农民与土地关系这条主线，扎实推进农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，进一步完善乡村振兴体制机制，让农民在改革中有更多获得感。
（作者：许 庆 上海财经大学中国式现代化研究院研究团队首席专家；刘 进 上海财经大学中国式现代化研究院特聘研究员）
