3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中介绍今年政府工作任务时提出，应推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济格局。报告提出，我国城镇化还有很大发展提升空间。要积极推进新型城镇化，深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善“人地钱”挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体。注重以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市协调发展。稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市。新型城镇化要处处体现以人为本，提高精细化管理和服务水平，让人民群众享有更高品质的生活。
城镇化始终是我国国家发展战略的重要组成部分，城镇化的潜力如果不能充分释放，我国扩大内需与经济实现良性循环的发展战略将受到严重制约。我国城镇化率已达66.16%，但仍低于世界主要经济体水平，与欧美发达国家80%左右的城镇化率相比存在明显差距。与此同时，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间存在不匹配的问题仍未解决。
分析中国城镇化率较低的原因，首先需要考虑户籍制度。该制度将人口划分为城市户籍和农村户籍，城市户籍享有更多的福利和资源，农村户籍则面临诸多限制。在城市务工的农民工因无法获得城市户籍，不能获得同等的社会保障与公共服务，极大抑制了其在城市定居的意愿。户籍政策导致的城乡间福利差异阻碍了劳动力的自由流动，继而直接降低社会生产率。其次，土地制度也是一大阻碍因素。土地制度在我国城镇化过程中一直扮演着关键角色。要转换到新型城镇化这条道路上来，必须提供这种城镇化的必要条件——完善土地要素市场，优化土地配置。现实情况是，由于土地所有权不清晰、土地使用权受限等问题，大量农村地区的土地无法有效流转到城市，进而限制了城市扩张的空间。此外，公共服务不平衡也制约着城镇化进程。尽管我国不断加大对城市基础设施建设的投入，但城乡之间基础设施和公共服务水平不均衡的情况仍然存在，大中小城市发展协调性不足，部分中小城市及小城镇面临经济和人口规模减少的现状。一些偏远地区城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口，基础设施建设滞后，公共服务水平较低。
综上所述，中国城镇化率相对较低、户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率不匹配的问题，是多种因素综合作用导致的。解决这些问题，需要政府加大改革力度，深化改革措施。
首先，应该深化户籍制度改革，主要包括降低劳动力流动壁垒和提高农民工社会福利。近年来，伴随着教育水平的不断提升，农民工的生产效率也有所提升，对于社会整体的产业结构和生产率水平的影响不可忽视，而产业生产率的变化远快于农民工相应的流动。因此，深化户籍改革、降低流动壁垒对进一步提升社会生产率意义重大。降低流动壁垒的同时，还需“加快农业转移人口市民化”，加强对农民工的保障和服务，提高其在城市生活的稳定性和幸福感。其次，继续推进土地制度改革，完善土地流转机制，促进农村土地向城市流转，为城市化提供更多的空间支持。同时，加大对偏远地区的基础设施建设投入，补齐基础设施和公共服务短板，缩小城乡公共服务水平差距，提高城镇生活品质。这些政策措施有利于释放城镇化潜力，进而推动我国内需扩大、产业结构升级与经济动能增长。
面向未来，中国要加快土地、资本和劳动力要素市场化改革及深化户籍制度和城乡二元结构改革，降级农民工流动壁垒，逐步消除城乡户籍差别，实现人口自由流动；促进大中小城市协调发展，稳步实施城市更新行动。尽管2022年城镇化率增长创1991年以来新低，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，在城乡融合和区域协调发展的战略下促进新型城镇化，将助力持续激发和增强社会活力，推动高质量发展取得新的更大成效。
作者：林立国 上海财经大学中国式现代化研究院研究团队首席专家
