二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”协调中央与地方之间的财政关系，增加地方政府财力，调动地方积极性是本次财税改革的重要内容。
一、协调央地关系是本轮财税改革的重点
关于中国经济增长奇迹，有很多研究认为是因为我国地方政府的积极性在发挥作用。地方政府发挥积极性的最早抓手是分税制下的地方主体税种和土地财政。但现阶段地方主体税种缺失且房地产市场表现不佳，因此，如何通过新一轮财税体制改革重新调动地方政府的积极性，进而拉动经济，这个问题变得非常重要。
结合三中全会的论述以及现有研究，我们认为，94年分税制改革缓解了中央和地方的财税矛盾，但是营改增之后，分税制其实已经名存实亡了。现阶段，在地方财政压力增大，地方政府积极性和抓手受挫的情况下，未来新一轮财税改革，也应该是从解决央地关系入手。
我国的财税体制改革一直处于“进行时”。特别是党的十八大以来，党中央着眼改革发展大局，在财税领域推动了一系列改革，取得一系列重大成果。比如，基本确立了现代预算制度主体框架，修订了预算法和预算法实施条例，对预算编制、审查、批准、执行、调整等方面进行了全面规范；建立健全了税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系；逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系等。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国经济社会发展面临新形势新挑战。推进中国式现代化、构建新发展格局、实现共同富裕等重大目标任务，对财税作用的发挥提出了更高要求。在此背景下，2023年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要谋划新一轮财税体制改革。2023年全国财政工作会议也提出，积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。二十届三中全会更是提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”
二、增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限
三中全会《决定》提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。现阶段关于地方税体系的讨论很多，总体而言，认为可以构成未来我国地方税主体税种的可能性税种有房地产税、消费税、环境保护税，以及个人所得税等。这些建议各自有其优缺点，争论较大，并未取得一致认可。房地产税作为地方主体税种的主要障碍在于房地产市场的稳定性、土地使用权问题、房地产税与土地出让金的关系等。
从长期来看，应该形成以房地产税为主体的地方税体系，这是因为，房地产税实现了地方政府与居民利益的一致性，良好的房地产税制度设置可以实现地方政府与地方居民之间的共赢。
三中全会《决定》提出要“适当扩大地方税收管理权限”，允许地方政府在有限的范围内自主探索，通过放权的方式鼓励地方政府积极寻找税源，缓解财政压力。
三、推进消费税征收环节后移并稳步下划地方
三中全会《决定》提出，要“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，这是中央解决地方财政压力的又一重要举措。2019年国务院发布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（下称《通知》）中，就提出过上述改革方向。
《通知》称，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。《通知》进一步明确，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
这一改革至今尚未推动，三中全会再次强调推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，预计这项改革将加快推进。消费税是针对特殊商品开征税种，包括烟、成品油、汽车和酒等15个税目，目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生资源、奢侈品等商品消费，引导健康、绿色消费，并筹集财政收入。目前消费税征税环节主要在上述商品的生产环节。2023中国消费税收入约1.61万亿元，为中国第三大税种。
四、优化共享税分享比例、提高中央财政支出比例
三中全会《决定》提出，要“优化共享税分享比例”，并“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。可以看出，三中全会还从增加地方政府收入与减少地方政府支出两个角度来改善地方政府的财政状况。
我国现阶段具有几个较大的共享税税种，具体而言包括增值税、企业所得税与个人所得税。其中增值税在我国全面推进营改增之后，一直采取中央与地方之间五五分成的分享比例。而企业所得税与个人所得税则采取六四分成的分享比例，其中中央政府占六成，地方政府占四成。
三中全会《决定》提出要“优化共享税分享比例”，大概率也是从这三个税种开始入手。但考虑到增值税实行生产地原则，数字经济冲击下的增值税生产地原则问题愈发突出，因此，增加地方政府的增值税分享比例会加剧地方政府的保护主义。所以，未来优化共享税分享比例应该从企业所得税与个人所得税入手，比如将两个所得税的分享比例均调整为五五分成。
与此同时为了管住地方政府之间的税收恶性竞争，未来需要增加对企业生产地和经营地一致性的监督，保证企业在实际生产地缴纳企业所得税与个人所得税。
作者
田志伟：上海财经大学中国式现代化研究院特聘研究员、公共政策与治理研究院副院长
