中国式现代化研究院特聘研究员 田志伟
2025年的《政府工作报告》指出要“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”，要“积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源”。2024年的二十届三中全会也曾提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”说明增加地方自主财力是未来一段时间财税工作的重中之重，而推动消费税征税环节后移是其中的重要手段。
一、如何理解“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”
2025年的《政府工作报告》提出，要“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”，这被认为是中央解决地方财政压力的重要举措。2019年国务院公开的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（下称《通知》）中，就提出过上述改革方向。2024年的二十届三中全会也提出要推进部分品目消费税征收环节后移。
《通知》提到按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。《通知》进一步明确，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
不过这一改革至今尚未推动。此次中央再次强调推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，预计这项改革将加快推进。消费税是针对特殊商品开征税种，包括烟、成品油、汽车和酒等15个税目，目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生资源、奢侈品等商品消费，引导健康、绿色消费，并筹集财政收入。目前消费税征税环节主要在上述商品的生产环节，且消费税属于中央税收，收入归属于中央财政，而非地方。
《通知》中虽然提到“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”。但2019年的情况与现阶段已有明显不同，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石三个税目的税收收入有限，很难解决我国现阶段地方政府的财政压力问题。
消费税收入主要来自烟酒油车四个税目，因此未来改革重点，可能还是需要重点关注这四个税目是否征收环节后移并下划地方。消费税主要商品之所以选择在生产环节征税，一个关键原因是征管便利。但这也客观上增加了生产企业的税收负担，一些企业通过故意压低出厂价格出售给关联企业等手段来逃避税。消费税环节后移至批发零售，而批发零售价格高于生产价格，会带来财政增收，但征管难度也加大，而且对各地财政收入的影响也需进行详细测算。
未来烟酒油车四个税目，若仅从征管可控角度来看征管环节后移，烟由于采取专卖管理，是最好管控的税目。小汽车税目也相对容易管控，其中售价130万以上超豪华小汽车已经实现在零售环节加征10%消费税。成品油消费税管控也相对好于酒。因此从征管可控强度排序来说，应该是烟、小汽车、成品油和酒。但由于汽车承担着刺进消费的重要任务，所以，汽车税目后移的可能性相对较低，可以考虑将现阶段售价130万以上超豪华小汽车在零售环节征税，改为售价80万以上超豪华小汽车在零售环节征税。
二、如何理解“积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源”
现阶段关于地方财源，尤其是地方税体系的讨论很多，总体而言，认为可以构成未来我国地方税主体税种的可能性税种有房地产税、消费税、环境保护税，以及个人所得税等。这些建议各自有其优缺点，争论较大，并未得到一致认可。如二十届三中全会提出要“完善房地产税收制度”，但房地产税作为地方主体税种的主要障碍在于房地产市场的稳定性、土地使用权问题、房地产税与土地出让金的关系等。
从长期来看，还是应该形成以房地产税为主体的地方税体系，这是因为，房地产税实现了地方政府与居民利益的一致性，良好的房地产税制度设置可以实现地方政府与地方居民之间的共赢。如地方政府为收取更多的房地产税而努力提高公共服务水平，而居民则通过用脚投票来选择适宜自己居住的地方，从而通过房地产税为公共服务付费。
但是必须看到，这一愿景的形成还需要很多制度性的配合，必须降低居民用脚投票的成本，例如降低房地产的交易税费等，这样才能防止地方政府利用居民的沉没成本过高不易搬迁的缺点而擅自降低公共服务水平，破坏房地产税所带来的居民与地方政府之间的共赢局面。
因此，政府工作报告提出要“积极探索建立激励机制”，允许地方政府在有限的范围内自主探索，通过放权的方式鼓励地方政府积极寻找税源，缓解财政压力。
