摘要：在深化财税体制改革、健全预算制度背景下，如何加强财政资源和预算统筹，提升地方财政的稳健性和可持续性显得尤为关键。本文立足现行《中华人民共和国预算法》对四本预算相衔接的要求，以2017～2019年增值税减税政策为外生冲击，运用231个地级市财政预决算数据，研究地方政府在减税政策之下的预算统筹行为。研究发现，对增值税依赖度较高，从而受减税政策影响较大的地区，一般公共预算调入资金规模更大，且地方政府为应对减税冲击有主动提升土地出让收入的倾向，以支撑一般公共预算调入资金规模的扩张。进一步分析表明，调入资金确实降低了地方政府的赤字依赖度与债务负担。
1.减税政策与地方预算统筹背景
近年来，随着减税降费政策不断推进，地方政府财政压力日益攀升，长期处于紧平衡运行状态。从2012-2016年的“营改增”，到2017-2019年连续3年下调增值税税率，再到2018 年起的增值税小规模纳税人扩围、特定行业留抵退税和2022年的大规模留抵退税，力度空前的间接税税制改革在释放微观经济主体活力的同时，也加剧了地方政府财政压力。
从中国预算管理体制的进程来看，地方政府预算统筹早已有之。1994年分税制改革保留了多项预算外收入，成为地方财政可灵活调动的重要资金来源。后续预算统筹推进的方向虽然趋于明朗，但从具体政策规定来看，除2018年财政部颁布的《预算稳定调节基金管理暂行办法》外，预算间资金调动仍缺乏明确可行的参照标准。因此，当前的预算管理体制虽然为实现预算资金统筹创造了制度基础与政策空间，但也在一定程度上赋予了地方政府采取策略性行为在四本预算间调动资金的自由裁量权。
2.减税政策如何影响地方预算统筹力度？
其一，减税政策与预算间资金调动。基于制度背景变化与调入资金现状可知，预算外资金并入预算内管理的过程为资金从政府性基金预算调入一般公共预算留下了制度缺口，预算间资金衔接规范文件的缺失为此提供了政策空间。加之2017年以来，以税率连续下调为主的增值税减税改革不断推进，地方政府增值税收入增长必然受到冲击，在减税压力、支出刚性与债务稳定压力的刺激下，地方政府对资金调动的需求必然会显著增加。因此，减税政策带来的财政压力会提升地方一般公共预算调入资金规模。
其二，减税政策与政府性基金预算。从整体上来看，政府性基金预算资金的稳定增长是保证地方政府资金调动能力的关键。与此同时，减税政策主要聚焦于一般公共预算，对政府性基金预算与国有资本经营预算的影响相对较小，这意味着减税冲击下地方政府存在通过政府性基金预算和国有资本经营预算调动资金的现实基础。因此，减税政策带来的财政压力通过助推地方政府土地出让收入增加，实现预算间资金调动规模的提升。
3.实践启示
第一，今后一段时期，稳定宏观税负，实施积极的财政政策，维持赤字率在合理区间，仍然需要依靠不同预算间的资金统筹。第二，正确理解一般公共预算线下项目之间的勾稽关联，合理评估地方政府财政压力，并以此为基础优化地方政府债务结构。第三，完善预算公开和监督制度，提高预决算信息可识别程度。第四，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源。
本文改写自张牧扬老师团队的论文：
张牧扬,费冒盛. 减税政策与地方预算统筹 [J]. 管理世界, 2025, 41 (03): 19-43.
